山西焦煤集团“又好又快”推进资源整合

[26]同时，如何辨识究竟属于任意性（指导性）程序规定抑或强制性程序规定，多半依赖法院的灵活解释。

而即将成立的西藏各级地方政权，则真正为西藏人民当家作主提供了制度上的可能，也表明西藏经过民主改革，即将完成从旧西藏前现代的政治体制到现代政治体制的转变。同时，一个现代的政治体制应当是政教分离的，而非政教合一，宗教应当专注于宗教领域，而不得干预现实政治，拥有政治权力的应当是人民而非少数僧侣、贵族。

从清末以来，中国就旨在建立一个自由、民主、法治的现代政治体制，新中国成立后更是以社会主义立国，强调人民民主专政的国家性质和人民代表大会制度的政体属性，将公民政治地位的彰显、政治参与范围的扩大提到前所未有的重视程度。在政治权利的平等方面，有机会参与政治、社会事务管理的注定是少数僧侣和几十个贵族家族，旧西藏实际上是一个典型的特权社会，而特权，是平等的天敌。所以，有必要在西藏建立一套虽与内地行省有区别，但内政外交之权应统归中央的行政管理体制。而新成立的西藏各级人民代表大会代表的族裔、界别等构成比例，也说明新建政的西藏各级地方政权，和旧西藏少数僧侣、贵族神权专制相比，具有无可比拟的正当性和合法性，也更符合现代政治对于民主、平等、法治的基本要求。两位藏学大家之所以不约而同的将旧西藏地方政权的覆灭与现代西藏联系在一起，其意就在于揭示旧西藏地方政权的前现代政治体制性质。

强调一个政权（无论是中央政权还是地方政权）存在的目的是为了确保公民政治、经济、文化权利的行使。有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由这样一种真正的宗教信仰自由，这也是为何很多国家关于政教分离的宪法文本中规定宗教平等、教派平等的原因所在，其原因就在于只有如此才能真正保障公民的宗教信仰自由成为个人私人领域的事务。[2]具有相应的证照是企业进入市场的资格要求。

在坚持宪法、法律和行政法规基本原则的前提下，地方在改革创新过程中可以对法律法规予以变通适用。所以，目前形成的可复制可推广经验以一般的操作性和程序性内容为主，比如浦东新区的证照分离改革形成的是一般经验，与浦东新区的特定区位优势关联不大，容易被其他新区所复制。目前是国务院通过批复、决定，或者国务院部委通过指导意见等形式授权新区先行先试，例如国务院《关于浙江舟山群岛新区发展规划的批复》以及国家发改委、国土资源部、环境保护部和住房与城乡建设部联合发布的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》等都属于国务院及其部委颁发的规范性文件，与行政法规相比，国务院规范性文件不属于严格意义上的法律渊源。地方人大或地方政府对相关法律、行政法规的废止与修改决定须向全国人大常委会或国务院备案{7}。

(二)新区先行先试权运行模式的合理性问题 在国家级新区先行先试权的具体授权+法律调整+复制推广模式下，随着国家级新区设立数量的不断增加，将面临以下两方面问题：第一，具体授权的立法成本很高。建立鼓励改革创新的机制，在符合中央全面深化改革部署要求的前提下，鼓励先行先试，创造可复制、可推广的经验，赋予新区更大自主发展权、自主改革权、自主创新权。

南京市政府根据该方案，从2018年5月1日起至12月22日，在江北新区、南京经济技术开发区、江宁经济技术开发区开展证照分离改革试点工作。根据本条规定，对于国家尚未制定法律或者行政法规的，可以先制定地方性法规，而并没有授权地方政府制定地方政府规章。【摘要】 中国出于深化改革推进体制机制创新的需要，中央和地方政策法律文件赋予国家级新区先行先试权。试错免责权是对于新区政府因决策过失导致改革失败或者创新效果不好，或者因为先行先试突破了法律、法规的禁区，即使事后发现错了也不得追究责任。

具体授权意味着中央要具体考虑每一个国家级新区的区位优势和创新重点，每个新区都需要国务院出台专门的政策法律文件来保障新区先行先试权的行使。三、国家级新区先行先试权的法治化运行 通过对国家级新区先行先试权政策法律依据和运行模式的分析，可以发现国家级新区先行先试权从其形式合法性到实质合理性上都存在一定的法治困境。先行立法权是指在法律、行政法规没有规定的法律空白区域，允许国家级新区出台规范性文件先行先试。[3]有关国务院及其部委规范性文件的法律效力讨论，具体参见刘志刚《暂时停止法律实施决定的正当性分析》，载于《苏州大学学报(法学版)》2015年第4期，第55-57页。

备案是方便全国人大常委会依法对行政法规的合法性、适当性和协调性等进行审查与处理的一种事后监督制度，也是维护国家法制统一的重要程序机制{8}。因此，先行先试经验的可复制性问题可以通过以上两个步骤在一定程度上得以解决，但新区先行先试经验的总结和复制与法制统一性之间的张力依然存在，有必要在法治化的框架内总结和推广先行先试经验。

蔡小雪《国务院下属部门规范性文件的法律效力判断与适用》，载于《人民司法·案例》2008年第4期，第7-8页。2018年3月，重庆两江新区出台《两江新区推进证照分离改革试点方案》，正式启动证照分离改革试点工作。

江苏省社科联青年精品研究资助项目地方先行法治化研究——以江苏建设全国法治先导区为例(13SQB071) 作者简介：倪斐(1982—)，男，安徽望江人，南京师范大学法学院教授，中国法治现代化研究院研究员，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员，法学博士，从事法理学、经济法学研究国家发改委、国土资源部、环境保护部和住房与城乡建设部联合发布《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，明确国家级新区发展应遵循的基本原则之一是改革创新、先行先试，要求国家级新区建立高效运转的行政管理机制，构建现代社会治理体系，营造良好营商环境。证，指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。《立法法》第13条规定：全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。[1]在政治学上，合法性(legitimacy)是指上层统治者获得被统治者认可其统治的正当性基础。2015年11月下旬，国务院总理李克强考察上海自贸区时，要求有关负责人将在上海自贸区试点实施的证照分离改革，尽快给国务院上报方案。

通过对以上浦东新区证照分离改革三个阶段的分析，可以归纳出国家级新区先行先试权运行的一般模式。建议新区所在省级人大及其常委会通过地方性法规的形式将先行先试经验规定下来，将经过充分论证的实践经验转化成制度经验和立法经验，这样可以在《立法法》框架下对先行先试经验进行合法性审查，也可以有更明确、更规范的可复制对象供其他新区进行类似先行先试时予以借鉴。

2017年10月31日，天津市政府办公厅印发《天津市推进证照分离改革试点工作方案》，率先在滨海新区开展证照分离改革试点，复制浦东新区经验。具体到国家级新区，其享有的先行先试权包含三个方面主要内容： 第一，先行立法权。

该《意见》提出，经省级人民政府批准，各地有条件的国家级新区可从实际出发复制推广上海市浦东新区证照分离改革的具体做法。并且，国务院仅采用规范性文件的行使暂停行政法规在新区实施，以低效力层级规范性文件限制高效力层级行政法规的适用也违反立法法有关解决法律冲突的规定。

《立法法》第98条规定，行政法规应当在公布后的三十日内报全国人大常委会备案。参见孙国东《基于合法律性的合法性——从韦伯到哈贝马斯》，载于《法制与社会发展》2012年第2期，第118-129页。证照分离改革试点在上海市浦东新区首推以来，通过一系列改革措施，有效降低了企业制度性交易成本，取得显著成效{6}。(二)国家级新区先行先试权的运行阶段 近年来，得益于先行先试权的有效运行，各个国家级新区着力以创新促转型、以改革促发展，探索形成了不少既有新区特色又具借鉴意义的体制机制创新举措。

该《决定》赋予了浦东新区先行先试自主权，赋予其制度创新的合法性{4}。本文使用的合法性和合理性概念，是指中央和地方政策法律文件的出台是否为国家级新区的先行先试权提供了明确的法律依据，这是一种合法性(合法律性)判断。

因此，先行先试经验的可复制性问题可以通过以上两个步骤在一定程度上得以解决，但新区先行先试经验的总结和复制与法制统一性之间的张力依然存在，有必要在法治化的框架内总结和推广先行先试经验。一个法治化的先行先试权不必然保证国家级新区能够在体制机制上探索出更多创新举措，但一定会将先行先试带来的制度风险降到最低。

第二，中央根据新区先行先试情况可以临时调整法律适用。[3] 第二，国务院暂停行政法规在新区的实施违反立法法的规定。

第三阶段：形成改革经验，在更大范围复制推广。肖南、车凯、程晓敏《从一起行政复议案件的结果看国务院规范性文件的法定效力及地位》，载于《中国行政管理》2005年第1期，第32-36页。所以，中央授予新区的先行先试权有特定任务指向，重点在于形成可复制、可推广的有效改革经验。[2]具有相应的证照是企业进入市场的资格要求。

根据本条规定，对于国家尚未制定法律或者行政法规的，可以先制定地方性法规，而并没有授权地方政府制定地方政府规章。2018年5月8日，南京市政府公布《南京市证照分离改革试点工作方案》。

要评判新区先行先试权运行的实质合理性，需要研究和分析的是上述体制机制创新举措出台和推广的具体路径。例如《关于浙江舟山群岛新区发展规划的批复》提出，舟山群岛新区要围绕浙江海洋经济发展先导区、海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展重要增长极的战略定位，进一步深化改革开放，先行先试。

在坚持宪法、法律和行政法规基本原则的前提下，地方在改革创新过程中可以对法律法规予以变通适用。(三)新区先行先试权运行的一般模式 关于先行先试权运行的基本模式，有学者认为采取的是授权+备案模式，即由全国人大常委会或国务院概括性授权地方人大或地方人民政府在改革过程中废止与修改相关现行法律、行政法规。